方圆广告战
第四章 《广告法》：千呼万唤始出来
自有广告运营以来，国家一直致力于广告法规的起草工作，力争使我国的广告经营
管理走上科学化、制度化、法律化的轨道，并与世界广告业接轨。
1982年，国务院颁布了《广告管理暂行条例》，对广告经营管理的范围、职能等方
面给予了界定。1987年，国务院进一步颁布《广告管理条例》，对广告中的违法行为进
行了界定，使广告行业有行动的准则。
在此基础上，国家工商行政管理局又制定了《广告管理条例施行细则》，1994年10
月27日，被全国人大常委会通过，已成为我国广告行业的基本法规。
与广告法规相配套，国家就特殊行业也制定了不同的广告管理规则，如三品（药品、
食品、化妆品）广告、医疗器械广告、体育广告等（我们将在下一章中详述），广告业
的健康离不开合理的行业制度，如广告代理制度和行业自律等等。
一、广告操作规范化
在广告发展初期，我国的广告行业没有一定的规范。随着广告法规的制定，广告的
规范化也越来越重要。
广告规范的主要内容，包括以下七个方面：
广告管理机关
我国的广告管理机关是国家工商行政管理机关和地方各级工商行政管理机关。广告
管理机关的主要职责有5方面：
一是宣传、贯彻并执行广告管理法规；
二是根据需要拟定单项管理规章；
三是对申请经营广告者进行审查、登记，并核发广告营业执照；
四是依法检查和监督广告宣传和广告经营活动，查处违法广告；
五是指导广告协会的工作。
对广告经营者的管理
广告经营者要从事广告业务，必须按规定向工商行政管理机关申请，分别情况办理
审批登记手续。
（一）专营广告业务的企业，应持有《企业法人营业执照》；
（二）兼营广告业务的事业单位，应持有《广告经营许可证》；
（三）具备经营广告业务能力的个体工商户，应持有《营业执照》；
（四）兼营广告业务的企业，应办理经营范围变更登记；
（五）临时性广告经营单位应持有《临时性广告经营许可证》。
所有广告经营者都必须按照国家规定设置会计帐簿，依法纳税，并接受财政、审计、
工商行政管理部门的检查监督。
在广告经营活动中，广告经营者不得进行垄断和不正当竞争行为，不得刊播、设置、
张贴违反规定的广告。
对广告客户的管理
广告客户是指申请刊登、播放、设置、张贴广告的单位。
广告客户申请刊播、设置、张贴的广告，其内容应当在广告客户的经营范围或者国
家许可的范围内。申请发布广告的客户，应当提交各类相应证明的原件或经原出证部门
签章、公证机关公证的复制件，如标明获奖的商品广告，应当提交本届、本年度或者数
届、数年度连续获奖的证书，并在广告中注明获奖级别和颁奖部门；标明专利权的商品
广告，应当提交专利证书，等等。
对广告内容的管理
广告内容必须真实、健康、清晰、明白，不得以任何形式欺骗用户和消费者。
广告有下列内容之一的，不得刊播、设置、张贴：
（1）违反我国法律、法规的；
（2）损害我国民族尊严的；
（3）有中国国旗、国徽、国歌标志、国歌音响的；
（4）有反动、淫秽、迷信、荒诞内容的；
（5）弄虚作假的；
（6）贬低同类产品的；
（7）其它单项法规规定不准作为广告内容发布的等等。
对发布虚假广告、欺骗用户和消费者的，要发布更正广告；使消费者蒙受损失或有
其它侵权行为的，应承担赔偿责任，受害者可以提请工商行政管理机关对侵权进行处理，
也可以直接向人民法院起诉。
对广告合同的管理
广告合同是指广告经营单位与广告客户就刊登、播放、设置、张贴广告签订的经济
合同。
广告经营者承办或代理广告业务，应当与客户或被代理人签订书面合同，明确各方
的责任。作为广告合同主体的广告经营单位和广告客户必须具备法定的资格条件，所签
合同的内容必须真实、明白，不得签订法律禁止广告宣传的合同。
对广告收费标准的管理
广告的收费标准，由广告经营者制订，报当地工商行政管理机关备案；广告业务的
代理费标准，应由国家工商行政管理机关会同国家物价管理机关制订；户外广告的场地
费、建筑物占用费的收费标准，由当地工商行政管理机关会同物价、城建部门协商制订，
报当地人民政府批准。如果广告经营单位要调整广告收费标准，须报当地工商行政管理
部门和物价部门批准。
对广告违法行为的处罚
广告客户或广告经营者违反广告法规规范之有关规定的，工商行政管理机关有权根
据其情节轻重，分别给予停止发布广告、责令公开更正、通报批评、没收非法所得、罚
款、停业整顿、吊销营业执照或者广告经营许可证等处罚。情节严重构成犯罪的，由司
法机关依法追究刑事责任。广告客户或广告经营者对工商行政管理机关处罚决定不服可
以在收到处罚通知之日起15日内，向上一级工商行政管理机关申请复议。对复议决定仍
不服的，可以在收到复议决定之日起30日内，向人民法院起诉。广告客户或广告经营者
的违法行为使用户和消费者蒙受损失的，应当承担赔偿责任。
二、“打假”进行曲
面对广告业的现状，一个紧迫而且严肃的问题应该提上有关部门的议事日程，那就
是要在广告业中开展轰轰烈烈的“打假”斗争。
国外在这方面有成功的经验值得借鉴。
1975年，美国广播事业协会订立了《美国电视广告规范》，对广告的内容、真实性、
时间等都做了严格的规定，就内容而言，禁止烈酒、香烟、算命、占星广告，经常在儿
童节目中出现的卡通人物也禁止在广告中出现，攻击、诽谤竞争的广告更是禁止播映。
对广告的真实性要求严格，象药品广告不得使用“安全可靠”、“毫无危险”、
“无副作用”等语言，有证明性质的广告，必须有真实的人或事为证。
1993年，世界上最大的计算机软件出版商美国微软公司在其广告中宣称，它出售的
“微软文字”软件是“世界上最流行的文字处理软件”。
但是微软公司的这一过度自我吹虚，终于受到了比它小得多的一家对手的起诉。因
出版“文美”文字处理软件而著名的文美公司向设在纽约的美国联邦地区法院提供的由
独立市场跟踪机构所作的统计表明：全世界每售出57份“微软文字”软件，相应就会售
出95份“文美”软件。因此，“文美”才真正是世界最流行的文字软件。为此，文美公
司决定与微软公司对簿公堂。
在我国除了《广告法》、《广告管理条例》外，最近又颁布了《中华人民共和国反
不正当竞争法》，禁止虚假广告是其中的重要内容。虚假广告给消费者造成损失以后，
在法律责任这一块，过去我们广告管理规章制定的力度不够，原来只是规定没收非法所
得，处以广告费2至5倍的罚款。如此不痛不痒的处罚，使虚假广告禁而不绝。
反不正当竞争法在法律责任方面有了进一步明确的规定，即如果出现虚假广告，企
业和广告经营单位要承担责任。
不仅企业要承担责任，广告公司、新闻媒介同样要承担责任。
但结果如何呢？来自中国消费者协会的最新消息说：1994年第一、二季度，仍有33
34件虚假广告投诉案，涉及到家用电器、日用百货、食品、药品、服务、农用生产资料
等与人民生活息息相关的行业。对此，中消协投诉组的一位同志告诉记者：“这两年虚
假广告在有关方面的治理下少多了，但仍没有杜绝。”
事实上，虚假广告未能根除的原因之一，也许正是广告包罗万象，它牵涉到许多个
行业。
广告是产品促销的手段之一，而在我们国家，每个行业都有自己的管理机关。因此，
单靠国家工商局这一部门来管理是远远不够的。它需要各部门携手合作。
为根除虚假广告这个“顽疾”，作为广告主管部门的国家工商局广告司没少费心血。
1993年10月，他们在经过一系列调查研究后，向社会推出了“广告发布前审查制度”。
在对这项制度所做的说明中，有关方面明确表示，对过去实行的广告审查制度进行
改革就是为了防止虚假广告，维护消费者利益；完善广告管理体系，严格执行广告管理
法规；
维护市场竞争秩序，促进广告业健康发展。
其核心是将广告发布前由广告经营单位分散审查广告内容，广告发布后由广告管理
机关依法监督检查的管理方式，改变为由在广告管理机关的监督指导下设立的专门的广
告审查机构（审查机构由政府有关部门、行业协会、广告经营单位组成），依照统一制
定的广告发布标准，在广告发布前对广告内容进行审查。
勿庸置疑，虚假广告一旦发布出去，给消费者造成的损失将很难弥补，事后查处要
办案、要调查，花费太大，同时事后查处媒介无法承担法律连带责任，即使查清事实，
一些媒介也没有财力来承担损失。因此，预告审查是一种将虚假广告消灭在“摇篮”之
中的美好愿望。
对此，广告界褒贬不一。
一些广告公司、媒介提出：广告预告审查，会不会给管理增加了层次？预告审查会
不会影响广告发布时间？审查机构收不收费？收费会不会影响它的公正？
面对来自广告公司和媒介的压力，有关部门反复说明，预先审查只是针对少数几种
特殊商品的广告，仅占广告总量的不到25％，完全有能力审得过来，时间上不成问题。
预先审查的收费也很低，不至于影响它的公正。相对于虚假广告发布后所造成的损失而
言，这种努力是非常值得的。
事实上，广告发布前审查制度由于各种原因并没有真正实施。
1994年8月22日，在全国人大常委会第九次会议召开前夕，全国人大邀请国家工商局
有关负责人向新闻界透露了《广告法（草案）》的有关内容。
这位负责人介绍，为了保证广告发布质量，最大限度地把违法广告的危害消除在发
布之前，本法将广告发布的质量控制作为一个核心内容。在总结现行广告管理有关措施
的基础上，通过在少数城市进行的广告发布前审核试点，证明广告发布前严格审查把关，
效果是明显的。
《广告法》从广告素材、广告证明、广告制作、广告审查及广告发布的各个环节上
严格规范，分清责任，层层把关。特别对与国家、社会利益关系密切，涉及人体健康和
生命安全，消费者反映强烈的药品、食品、医疗器械、农药、兽药等特殊商品的广告，
《广告法》单列一章，明确了在广告发布前，由有关行政主管部门对广告内容进行审查。
这样规定，是因为有关行政主管部门对涉及本行业管理的商品的质量、性能、技术
标准等内容更加熟悉。依法赋予这些部门对特殊商品广告内容的审查权，将更加有利于
实现对广告发布质量的控制。
另一方面，为了保证特殊商品广告审查机关能够认真履行审查义务，《广告法》又
从法律责任方面对特殊商品广告审查行为进行约束，规定：广告审查机关对违法的特殊
商品广告内容做出审查批准决定的，要对其直接负责的主管人员和其它直接责任人员给
予行政处分。
但是，熟悉广告业的人仍有一些疑问：广告在发布前由有关行政部门进行审查，是
不是在每个“有关行政部门”都设一个审查机构？这样规定，会不会有极少数人还提出
以前的疑问？虚假广告能不能由此根除？
三、建立广告代理制度
《广告法》的出台，表明中国广告产业已步入基础性建设的扩展期。目前已有广告
经营单位3万多个，从业人员达30多万。多种经济成份参与广告经营的特点日趋明显，国
有、集体、私营、外商投资、股份制在激烈的竞争中各踞一方，特别是北京、上海、广
州等城市的广告发展已形成相当的规模。
中国广告业的飞速发展（每年的营业额以30％—50％递增），已引起世界关注，但
与世界水平相比仍有相当大的距离，也存在着一些不容忽视的问题，特别是广告代理制
度在中国困难重重。
现代广告代理制度是国际上广告经营的惯例，广告主委托广告公司进行市场调查、
广告策划、广告创意、设计制作、广告预算、广告实施以及广告效果反馈等，甚至包括
营销策划、代销产品等一些项目。
推行广告代理制度以后，广告公司不能只作企业与媒体之间的简单代理，需要在总
体策划、全面服务代理业务方面纵深发展、开拓。
广告代理制要求广告产业规范经营，提高广告公司的整体素质与水平，适应大中型
企业开拓国际市场的需求，与国际惯例接轨。国家工商局及中国广告协会自1993年底开
始，在全国10个城市开展试点工作。
通过各级工商部门的宣传和引导，业内人士已逐渐认识到：推行广告代理制是中国
广告界的必然趋势。广告主、广告公司和媒体这“三大支柱”各有自己不同的认识。
广告主：态度暧昧
广告主是广告活动的基本“支柱”。他们出资为自己的产品或形象作宣传，广告公
司和媒体为他们提供服务而获得利润。
对于目前大多数企业，实行不实行代理制似乎是一件无关紧要的事。反正广告费是
固定的，只要能达到目的，给到谁手里都一样。
但相比之下，直接交给媒介，他们更放心一些。一位厂长告诉他的广告业务主管，
在哪里做广告由他定，但带回的发票必须要报社的发票。
为什么广告主更相信媒体呢？一方面是由于很多大的广告公司都是媒体主办的，能
保证质量；另一个重要方面是由于目前我们的媒体还很不发达，时间、版面非常有限，
交给广告公司能否抢到时间、版面成了广告主的最大心病。
广告公司的巨额利润，使不少企业都成立了自己的广告公司，“肥水不流外人田”，
由于广告公司是原来广告部门的“翻板”，便于管理。
乍一看，这个办法似乎不错。假如广告主每年支出广告预算50万元，加上佣金、制
作费等就要实际付出90万元。若用自己的广告公司来代理广告，可以节约30—40万元。
但由于广告创意与产品开发的不同，致使很多企业广告公司的广告制作水平较正规
军相差甚远，也不能吸收别人的经验，所以，这些大企业的广告公司也逐渐关闭，如P
G的内部广告公司（Procter and Collier Agency）。
广告公司：双手赞成
目前，我国的广告业存在着相当混乱的行业结构，各种各样的广告公司各自为战，
靠“回扣”、“人情”来从事广告操作，视科学、艺术可有可无。
在某种程度上，“广告商”、“拉广告”简直成了一些“广告公司”的专用语言，
这种不正常的行为使广告公司放弃了最为基本的原则——靠整体服务来为广告主服务，
“拉广告”成了中国广告行业的一大特点，同时也“拉”开了与世界的距离。
实行广告代理制度，专业广告公司是举双手赞成的。规范操作之后，许多“广告商”
们被逐出这一行业，使广告竞争成为科学、艺术的较量。
实行代理制的基础之一就是广告公司必须具有市场调研、创意、整体策划、制作、
播放等综合服务的能力。这是广告主和媒介的共同要求，可是，媒介时间及版面的缺乏，
企业在做广告时只图刊播快、收效快，不注重整体策划以及某些广告公司不注重专业化
发展的倾向等原因，制约了广告公司提高自身实力的进程。
北京市一家重要的地方报纸的广告处负责人介绍，目前该报指定代理权的广告公司
不过二三十家。他在解释这一现象时说：“目前广告公司过多过滥，而真正有制作能力，
有全面服务意识的并不多，很多公司人员素质低下，信誉差，对客户和媒介的责任心更
差。”
1992年，为参加第四届世界印刷大会，北大方正决定从6月份至年底在中央电视台A
段时间播放广告，此项业务委托一家广告公司代理。
到开播前夕，该公司突然来电告知：6月份，由于A段时间太紧，播不了了，答应从
7月开播。6月底，该公司再次来电告知：7月份也播不了了。
经过协商，决定从8月播起。然而不久，该公司下了最后通知，年内无望了。后经多
方弥补仍然毁掉了近半年的广告合同。
当然，并不是所有的广告公司都那样不堪一击。中国广告协会进行了全国广告公司
的实力排序，在1万多家广告公司，具备全面服务能力的达50多家，有一定的代理能力的
占1A3多，不到一半。
面对怨言，广告公司的反映也是非常强烈的。一些广告公司的老总提出，目前媒介
播出时间、刊出版面有限，媒介又采取各种手段与广告公司争客户，再加上企业对广告
缺乏正确理解，只求发布，不求创意和整体策划，使一些广告公司无暇顾及自身的再建
设，有的广告公司成立时是什么样子，几年后还是什么样子。
一些明智的广告人采取了买媒介时间、买媒介版面作为依托的手段。比如北京市印
象广告公司，他后，又出巨资买断了中央电视台“第二起跑线”栏目的广告代理权。
该公司董事长认为，在广告代理制推行的初期，面对“生死存亡”的激烈竞争，向
媒介的“渗透”不失为增加广告公司自身实力的途径之一。
一些专家指出，这种状况与西方广告代理制形成的历史是一致的。它是一种阶段性
的现象，是分娩前的阵痛。
媒体：无事一身轻
在西方国家，媒体的生存离不开广告。美国报纸收入的75％来自广告，一般发行量
的杂志靠广告提供50％以上的收入，而电视台、电台则100％的收入靠广告维持。
由于我国媒体的不够发达，时间、版面不够充裕，造成“广告求媒体”的不正常现
状，由于国家级电视台、报纸、电台的覆盖面和权威性，使一些企业蜂拥而至。
例如，江南一企业欲出10万元，招募能人为自己在××电视台挤出一段黄金时间，
而××电视台根本就没有空余时间，要求的紧俏使媒体的身价越来越高，虽然广告费提
高，仍然是僧多粥少。
正因为如此，绝大多数媒介对实行代理制是持赞成态度的。目前已基本采取广告代
理制的中央电视台认为，代理制将会实现合理化分工，减轻媒介的负担，该广告部仅用
很少的业务员，只负责承接发布广告，而停播、漏播、补播、改版、补版等具体事务则
交给广告公司去处理。
少数媒介对实行代理制有抵触情绪，最基本的理解就是实行代理制后，媒介收取广
告费要付给广告公司15％的代理费。
某年广告收入为500万元的媒介的广告部主任说：“如果实行代理制，15％白白给了
别人，我们心里不太舒服。”“肥水不流外人田”的思想在媒介，尤其是中小媒介中确
实普遍存在。
首先，它直接影响到一些中小媒介的生存。有这样一家专业报纸：30个工作人员，
一个自己的计算机房，三部车，发行量近3万份，该报负责人说：“我们年广告额近100
万。这些钱刚好够报社开销，一旦实行代理制，有15万给了广告公司，我们拿什么来补
这个窟窿？”
目前在中国，像中央电视台那样年广告收入达到7亿元的媒介很少，绝大多数媒介还
在为生存和发展而奋斗。
其次，在媒介中有一个秘而不宣的话题，那就是广告提成。大多数媒介的广告从业
人员直接承揽的广告提成可达10％，有的甚至高达20％。
有的媒介对广告公司和直接客户采取两套价格，广告公司要高些，而直接客户有一
定的优惠。有的媒介成立与原广告部两块牌子一套人马的“翻牌”广告公司，对本媒介
实行新垄断，形成新型二级代理。
广告代理制是市场经济的产物。但推行它是否能顺其自然，放任自流呢？答案是否
定的。业内人士呼吁，加强政府的干预，使广告业的发展规范而有序。
为防止不正当竞争和垄断行为，广告发布媒介的广告发布价格要明码标价、一视同
仁，广告代理费、升降价、优惠价都应向社会公开；对广告公司的广告经营范围均不作
限制，只要广告公司有能力经营的就放开让它们做。
我国的广告业还处于起步阶段，只有放开经营、大胆实践，才能锻炼成长、逐步成
熟起来，如果过分细密地划分“全面代理”、“单项代理”、“不予代理权”等，只能
将还未发展起来、远未成熟的广告业捆得死死的，而对无执照、无发票的自由经纪人却
无任何约束力，这“一紧一松”势必破坏广告市场。
据有关专家介绍，广告业目前是全国范围内个人无照经营、偷税漏税最严重的行业
之一，而政府部门每次制订政策、法规，只针对领取执照、依法纳税的广告机构，却无
视那些数量很大、活动能量很大的“自由经纪人”，在客观上形成了卡住广告企业、放
开个人非法经营的“倾斜政策”。
人们企盼着我国的广告业日渐成熟、规范起来，也期望着广告的管理政策、法规及
管理方法日渐成熟、规范起来！
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